9 stycznia 2015 r.

Jerzy Jendrośka
Magdalena Bar

Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy.
Prawo gospodarcze i ochrony środowiska.

Opracowano na zlecenie WWF Polska

Projekt zmian przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa ooś) - w zakresie egzekwowalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

1. Proponowane niżej zmiany ustawy ooś mają ma celu wprowadzenie mechanizmów zapewniających egzekwowalność warunków i wymagań ochrony środowiska nakładanych w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach.

2. Obecne regulacje w tym zakresie nie są wystarczające – często dochodzi do sytuacji, w których nałożone w decyzji środowiskowej warunki nie są przestrzegane przez inwestorów, a jednocześnie właściwym organom administracji nie przyznano wystarczających kompetencji do kontrolowania i egzekwowania nałożonych obowiązków. O ile część warunków nałożonych w decyzji środowiskowej musi być odzwierciedlona w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś (np. w projekcie budowlanym) – i jako taka podlega niejako ponownemu nałożeniu w tych decyzjach następczych, to inna – istotna - część tych warunków (np. wykonanie kompensacji przyrodniczej) pozostaje jedynie w decyzji środowiskowej i w praktyce nie jest wykonywana.

3. Naprawieniu istniejącej sytuacji służyć ma proponowany niżej pakiet zmian przepisów, które wprowadzić mają pewien system regulacji pozwalający na skuteczne kontrolowanie wykonania oraz egzekwowanie warunków nałożonych w decyzji środowiskowej.

4. Na system ten składają się następujące rozwiązania:

a) Instytucja zgłoszenia przez inwestora – do regionalnego dyrektora ochrony środowiska - rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia. Obowiązek dokonania takiego zgłoszenia nie dotyczyłby z automatu wszystkich przedsięwzięć, dla których przeprowadzono OOŚ ale byłby nakładany przez RDOŚ w drodze postanowienia uzgadniającego i potem w konsekwencji powtarzany w decyzji środowiskowej.

b) Kontrola przez RDOŚ wykonania bądź wykonywania nałożonych decyzją środowiskową warunków, w tym kompensacji przyrodniczej – przeprowadzana na podstawie dokonanego zgłoszenia. W sytuacjach, gdy RODŚ nie będzie w stanie samodzielnie skontrolować któregoś z nałożonych warunków (np. ze względu na brak odpowiednich środków), będzie mógł wystąpić o przeprowadzenie kontroli do WIOŚ.

c) Możliwość zgłoszenia przez RDOŚ sprzeciwu uniemożliwiającego przystąpienie do realizacji lub użytkowania przedsięwzięcia – w sytuacji jeśli przeprowadzona kontrola (o której mowa w poprzednim punkcie) wykaże istotne uchybienia w wypełnieniu warunków i wymagań nałożonych decyzją środowiskową.

d) Egzekwowanie warunków nałożonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – dokonywane na podstawie ogólnych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez organ, który wydał decyzję środowiskową.

e) Obowiązkowe nałożenie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej w przypadku, gdy decyzja środowiskowa nakłada obowiązek przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej – której wyniki posłużą do podjęcia decyzji o ewentualnej egzekucji, o której mowa w pkt d) powyżej.

5. W przedstawionym niżej projekcie zmian proponuje się przyznanie kompetencji do przyjmowania zgłoszeń, o których mowa wyżej w pkt 4.a), do przeprowadzania kontroli oraz do zgłaszania sprzeciwu właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska – jako organowi najlepiej przygotowanemu merytorycznie do tej roli.
Można by też jednak rozważać i dyskutować przyznanie analogicznych kompetencji także organom gminy wydającym decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach.

6. Ze względu na to, że opisane wyżej elementy tworzą pewien spójny system, proponowane niżej odpowiednie zmiany przepisów powinny być rozpatrywane łącznie, jako pakiet, ponieważ tylko wprowadzenie wszystkich tych elementów pozwoli na skuteczne funkcjonowanie tego systemu.

7. Propozycje zmian odwołują się do ustawy w wersji obowiązującej w dniu 9 stycznia 2015 r. oraz zmian w ustawie proponowanych w projekcie rządowym z grudnia 2014 roku (dalej: projekt rządowy).

Art. 3

W art 3 ust 1 dodaje się punkt 5a w brzmieniu:

5a) kompensacji przyrodniczej – rozumie się przez to kompensacje przyrodnicza w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

Uzasadnienie:

Ustawa ooś posługuje się pojęciem kompensacji przyrodniczej bez jego zdefiniowania. Pojęcie to zdefiniowane zostało w ustawie Poś na potrzeby m.in. regulacji prawnej ocen oddziaływania na środowiska i nie ma wątpliwości, iż ustawa ooś posługuje się nim w rozumieniu zdefiniowanym w ustawie Poś. Dla zapewnienie pewności prawa należy to w ustawie wyraźnie zapisać.

Art. 77

A) W ustępie 4 dodaje się punkt 3) w brzmieniu:

3) przedstawia stanowisko w sprawie konieczności dokonania zgłoszenia rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

B) Dodaje się ustęp 5a) w brzmieniu:

5a) W stanowisku, o którym mowa w ustępie 4 pkt 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza konieczność dokonania zgłoszenia rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia biorąc pod uwagę w szczególności następujące okoliczności:
1) ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia uchybienia w dotrzymaniu warunków jego realizacji określonych w decyzji spowodować mogą znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko,
2) dopuszczenie realizacji przedsięwzięcia uwarunkowane było wykonaniem kompensacji przyrodniczej.

Uzasadnienie:

Proponowane zmiany w art. 77 dają regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencję do nałożenia w postanowieniu uzgadniającym obowiązku dokonania zgłoszenia:
a) rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub
b) przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia

Regionalny dyrektor określałby przy tym czy w danym przypadku dokonane ma być zgłoszenie w momencie, o którym mowa wyżej w pkt a) czy b). Zgłoszenie z pkt b) miałoby zastosowanie do przedsięwzięć polegających na realizacji obiektów, głównie budowlanych, natomiast zgłoszenie z pkt a) mogłoby mieć zastosowanie do przedsięwzięć polegających na prowadzeniu procesów, takich jak wydobywanie kopalin.

Zasadność nałożenia tego obowiązku byłaby rozważana z uwzględnieniem podanych w pkt 5a) kryteriów: tj. jeśli RDOŚ uzna, że dokonanie zgłoszenia jest uzasadnione:
- ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia uchybienia w dotrzymaniu warunków jego realizacji określone w decyzji środowiskowej spowodować mogą znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko lub
- ze względu na nałożony w decyzji środowiskowej obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej.

Art. 82

W art. 82 ust. 1:

A) w punkcie 2 obok planowanego w projekcie rządowym dodania podpunktu oznaczonego literą c) dodaje się podpunkt d) w brzmieniu:

d) sprawdzenia dotrzymania warunków realizacji przedsięwzięcia lub wykonania kompensacji przyrodniczej przed rozpoczęciem jego realizacji - nakłada obowiązek zgłoszenia rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Uzasadnienie:

Zgodnie z proponowaną zmianą, w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba:
    * sprawdzenia dotrzymania warunków realizacji przedsięwzięcia lub
    * wykonania kompensacji przyrodniczej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia,
- nakłada się obowiązek zgłoszenia do RDOŚ rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia.

W przypadku, gdy organem wydającym decyzję środowiskową jest organ inny niż RDOŚ (przede wszystkim organ gminy), będzie on związany stanowiskiem RDOŚ wyrażonym w postanowieniu uzgadniającym (zgodnie z proponowanym wyżej art. 77 ust. 4 pkt 3 i 5a). Uzgodnienie takie stanowi część procedury oceny oddziaływania na środowisko, w związku z czym obowiązek wynikający z postanowienia uzgadniającego jest obowiązkiem wynikającym z oceny oddziaływania na środowisko.
W przypadku, gdy organem wydającym decyzję środowiskową jest RDOŚ, organ ten rozstrzygałby samodzielnie czy z przeprowadzonej procedury oceny oddziaływania wynika potrzeba nałożenia obowiązku zgłoszenia – biorąc pod uwagę kryteria z art. 77 ust. 5a.

B) w planowanym w projekcie rządowym do wprowadzenia punkcie 6 po słowach „w przypadku nałożenia” dodaje się słowa „obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej lub”

Uzasadnienie:

Proponowany przepis ma na celu wprowadzenie obowiązku nałożenia w decyzji środowiskowej wymogu sporządzenia analizy porealizacyjnej zawsze tam, gdzie nałożony był obowiązek przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej. Dotychczas wykonanie obowiązku przeprowadzenia prawidłowej kompensacji przyrodniczej często nie było przez organy weryfikowane.
Wyniki analizy porealizacyjnej posłużą organowi wydającemu decyzję środowiskową m.in. do sprawdzenia czy należy podjąć egzekucję administracyjną – o której mowa w proponowanym w art. 87b.

Art. 86

W art. 86 dotychczasowa treść otrzymuje oznaczenie jako ustęp 1 i dodaje się ustępy 2 i 3 w brzmieniu:

Uzasadnienie:

Proponowany przepis wzorowany jest na art. 152 i 379 ustawy Poś.
Ustęp 2 określa wymagane elementy zgłoszenia rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia. Ustępy 3-4 dają regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska prawo do wniesienia sprzeciwu od otrzymanego zgłoszenia (ust. 3 i 4) oraz określają przesłanki wniesienia sprzeciwu (ust. 4).

Decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu regionalny dyrektor podejmowałby na podstawie kontroli, do której kompetencje przyznają mu proponowane niżej zmiany w art. 127.
Jednocześnie ust. 4 daje regionalnemu dyrektorowi możliwość zwrócenia się o przeprowadzenie kontroli do WIOŚ – w sytuacji, gdyby RDOŚ sam nie był w stanie skontrolować pewnych aspektów spełnienia nałożonych w decyzji warunków.

Planowany w projekcie rządowym art. 87b

Z projektowanego przepisu usunąć słowa: „które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1”

Uzasadnienie:

Art. 87b proponowany jest w projekcie rządowym. Za niezasadne jednak należy uznać proponowane w nim ograniczanie możliwości egzekucji administracyjnej tylko do tych warunków, które nie zostały uwzględnione w decyzjach z art. 72 ust. 1 (decyzjach następczych).

Warunki decyzji środowiskowej, które zostały uwzględnione w decyzjach następczych nie znikają przez to z decyzji środowiskowej – nadal wiążą na jej podstawie.
W związku z tym zasadne jest, aby organ, który wydał decyzję środowiskową mógł także egzekwować ich wykonanie. Teoretycznie jest do tego uprawniony także organ wydający decyzję następczą, ale w praktyce jest mało prawdopodobne, aby był zainteresowany prowadzeniem egzekucji w tym zakresie.

Ponadto, zgodnie z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, organ który wydał daną decyzję jest uprawniony do egzekwowania wszystkich wynikających z niej (nadających się do egzekucji) obowiązków.
W związku z tym proponowane w projekcie rządowym ograniczenie możliwości egzekucji tylko do niektórych warunków decyzji środowiskowej stanowiłoby wyjątek od tej ogólnej konstrukcji (de facto ograniczałoby możliwości egzekwowania przez organy wydające decyzje środowiskowe).

Art. 127

Po planowanym w projekcie rządowym ustępie 4 dodaje się ustępy 5 - 12 w brzmieniu:

Uzasadnienie:

Zmiany proponowane w art. 127 przyznają regionalnym dyrektorom ochrony środowiska kompetencje kontrolne, bez których niemożliwe byłoby wykonywanie przez nich przewidzianych w proponowanych wyżej przepisach kompetencji odnośnie przyjmowania zgłoszeń rozpoczęcia realizacji planowanego przedsięwzięcia lub przystąpienia do użytkowania zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wnoszenia ewentualnych sprzeciwów od tych zgłoszeń.